第四章 古今关联（1/2）
——军功激励与土地权益的传承演变
一、秦国“军功授田”与现代军人土地权益的核心逻辑呼应
秦国“军功授田”制度以“利禄官爵搏出于兵”为核心，将土地这一核心生产资料与军功直接绑定，本质是通过刚性的物质权益激励军事贡献，同时以法律明确权益边界与保障流程，实现“奖功”与“固国”的双重目标。这一逻辑与现代军人土地权益保障制度存在本质呼应，均以“权益兑换贡献”为核心，通过制度设计强化对军人的价值认可。
从激励导向来看，秦国根据军功等级（公士至彻侯）精准匹配受田数量，公士受田1顷、上造受田2顷的梯度设置，形成“多功多得”的明确导向，直接激发士兵作战积极性。据睡虎地秦简《军爵律》记载，士兵在战场上斩获敌首一级，即可升为“公士”并获田1顷、宅1处，斩获越多，爵位与田宅封赏越丰厚，这种“量化军功、直接兑现”的模式，让士兵清晰感知到贡献与回报的关联，成为秦军战斗力的核心驱动力。现代则通过《军人地位和权益保障法》《土地管理法实施条例》等，将土地权益与军人服役年限、功勋等级、退役安置方式挂钩，例如对服现役满12年的士官、荣立二等功以上的士兵，在农村土地承包、宅基地分配中给予优先保障；对在边防、海岛等艰苦地区服役的军人，在集体土地收益分红中可享受额外倾斜，同样以梯度化权益实现激励效果，确保军人贡献与权益回报的对等性。
从权益属性来看，秦国军功授田虽带有“国家授予、有限传承”的属性（非绝对私有，违律可能被收回），但明确了军人对土地的占有、耕作、收益权，且可通过田籍登记实现权属稳定。里耶秦简中保存的“军功授田田籍”简文显示，受田军人需在县廷登记田主姓名、爵位等级、田址面积、四至边界，由县丞签字确认后存档，这份田籍成为军人主张权益的合法依据，若发生田界纠纷或官吏舞弊，可凭田籍核验追责。现代军人土地权益则更侧重“法定保障、自主处分”，退役士兵回农村的，可恢复土地承包经营权，在城市落户的，承包地可依法流转或保留，权益内容更贴合现代产权制度。《农村土地承包法》明确规定，军人服现役期间，承包地由家庭照管，流转收益归家庭所有，退役后可自主选择保留、流转或退出承包地，这种“自主处分权”虽与秦国的“有限权益”不同，但“保障军人核心土地收益权”的本质与秦国一脉相承，均以土地权益的稳定性增强军人的归属感。
二、近现代军人土地权益制度的演变轨迹（1912年至今）
（一）民国时期：战乱中的初步规范
民国初年，北洋政府面对辛亥革命后军队整编与地方治理的双重需求，于1913年颁布《暂行陆军官佐士兵恤赏条例》，首次以法规形式提及军人土地权益，规定“阵亡士兵家属可优先获得政府荒地开垦权，开垦土地3年内免征赋税”。这一制度试图借鉴秦国“以田恤功”的思路，安抚军属并稳定社会，但因军阀割据、战乱频繁，仅在少数控制区域落地。例如1923年江苏南通由直系军阀主导推行“军属垦荒计划”，为200余户阵亡士兵家属分配沿江荒地共3000余亩，配套发放农具与种子，但仅1年后，因直系军阀战败撤离，垦荒区失去管理，多数土地被当地豪强通过强占、转租等方式侵吞，军属权益未得到持续保障。
南京国民政府时期，为整合军事力量、推进土地整理，1930年《土地法》专设“军人土地优待”章节，明确“现役军人可申请减免土地赋税，退役后可优先购买政府公地，购买价格减免20%”，并在西北、西南等地建立“军人屯垦区”，试图实现“以田安军、以军实边”的目标。1936年陕西宝鸡屯垦区是当时规模较大的试点，政府从荒地中划拨5000亩土地，安置退役士兵300余人，实行“土地三年免税、农具政府补贴30%、收成后按10%上缴屯垦局作为管理经费”的政策。初期成效显着，士兵通过耕作实现自给自足，部分还能结余粮食出售，但1937年抗日战争全面爆发后，屯垦士兵被重新征召入伍，屯垦区交由地方管理，因缺乏资金与人员，土地逐渐荒芜，部分被附近农户侵占。1946年解放战争开始后，剩余屯垦区全部停办，制度执行彻底中断。这一时期的制度虽在条文设计上延续了秦国“军功换土地”的逻辑，但因缺乏稳定的政权支撑、完善的配套管理与监督机制，未能形成体系化效果，最终沦为战乱中的“临时政策”。
（二）新中国成立至改革开放前：计划经济下的保障模式
新中国成立后，面对战后重建与军队退役安置的迫切需求，1950年中央人民政府颁布《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》，将军人土地权益纳入全国统一保障体系，核心内容为“农村军属可获得代耕服务，退役士兵回农村的，由乡人民政府优先分配土地，土地质量需优于普通农户平均水平”。这一制度在土地改革和农业合作化时期发挥了关键作用，通过国家强制力确保权益落地。例如1952年河南安阳地区开展大规模退役士兵土地分配工作，为1200余名退役士兵分配耕地共1.8万亩，其中近60%为灌溉便利的优质良田；同时组建“军属代耕队”，为300余户无劳动力的军属提供耕种、收割全程服务，军属土地代耕率达100%，有效解决了军人的后顾之忧。
1958年人民公社化后，土地所有制从农民私有转变为集体所有，军人土地权益随之调整为“集体内优先保障”模式。1961年《农村人民公社工作条例（草案）》明确规定“军人家庭在集体土地分配、农具使用、粮食分配中享受优先待遇，现役军人视为集体成员参与分田，服役期间土地由集体统一代耕，收益归军属所有”。1965年《关于安置退伍军人的暂行办法》进一步细化，要求“退伍军人回农村的，生产队应保证其分得与当地农民同等数量和质量的土地，若集体调整土地，需优先保留军人家庭的承包份额”。这一阶段的保障模式虽受计划经济体制限制，权益内容较单一（主要聚焦耕地分配与代耕），但通过集体组织的行政强制力实现了“全员覆盖、稳定落地”。以上海郊区为例，1970-1978年间，当地公社共为800余名退役士兵分配土地，无一起因土地分配引发的纠纷，延续了秦国“以制度刚性保障权益”的逻辑，只是保障主体从“国家”转变为“集体”。
（三）改革开放后：市场化转型中的权益升级
改革开放后，随着家庭联产承包责任制推行和市场经济发展，农村土地流转加快，军人土地权益面临“服役期间土地被收回、流转收益被侵占”等新问题，保障制度进入多元化、法治化升级阶段。1984年国务院颁布《退伍义务兵安置条例》，首次以法规形式提出“保护退伍军人土地承包经营权，不得随意收回或调整”，明确“士兵服役期间，承包地由家庭继续经营，集体不得因人口变动收回土地”，解决了农村改革后军人土地权益易受侵害的核心问题。1986年安徽凤阳发生全国首例军人土地权益维权案例：某村委会因士兵李某服役期间调整土地，以“李某户口迁出”为由收回其1.5亩承包地，分配给新增人口。李某退役后依据条例向县安置部门投诉，县安置部门联合农业局调查核实，责令村委会收回土地归还李某，并补偿其3年土地收益损失800元，该案成为制度落地的标志性案例，推动各地开展军人土地权益专项排查。
1998年《土地管理法》修订后，军人土地权益保障范围进一步扩大，明确“农村集体经济组织成员，包括现役军人、退役士兵，享有平等的土地承包经营权”，并将宅基地权益纳入保障体系，规定“退役士兵回农村无宅基地的，可优先申请，宅基地面积可按当地标准上浮10%”。2001年《军队转业干部安置暂行办法》突破城乡界限，允许“自主择业军转干部在农村保留土地承包权，收益归个人所有；在城市落户的，承包地可依法流转，流转收益免征个人所得税”，实现了权益保障的城乡衔接。
2021年《军人地位和权益保障法》实施，标志着军人土地权益保障进入法治化成熟阶段。该法整合此前分散在各条例中的条款，形成“承包地保障、宅基地优先、流转收益保护、纠纷快速解决”的完整体系。例如明确“军人服现役期间，其家庭承包的土地交由他人代耕的，收益归该军人家庭所有；退役后选择回农村的，地方人民政府应当保障其享有承包土地的权利，未分配过土地的，应当优先解决”“军属申请宅基地的，乡镇人民政府、街道办事处应当优先办理，涉及占用农用地的，应当优先安排指标”。同时配套出台《军人土地权益保障实施指引》，细化军功等级与权益倾斜的对应标准，如荣立一等功以上的军人，宅基地面积可上浮20%，集体土地收益分红可多享受15%的份额，实现了对秦国“军功授田”制度的现代性升级，既保留“奖功”本质，又适配市场化时代的权益需求。
三、古今军人土地权益保障的核心差异与时代适配性
（一）权益基础：土地所有制的根本不同
秦国实行“国家土地所有制”，即“溥天之下，莫非王土”，国王拥有全国土地的所有权，军功授田本质是国家将土地使用权（而非所有权）授予军人，受田者仅享有占有、耕作、收益的权利，且权利具有“有限性”——若受田者违反军法、税法或逃亡，土地将被国家收回。睡虎地秦简《军爵律》记载“军爵者逃亡三月以上，田、宅没入县廷；欠缴赋税满一年，削其田三分之一”，可见秦国的土地授予是“有条件的权益让渡”，核心目的是通过土地绑定军人与国家的关系，强化国家控制力。
现代中国实行“社会主义土地公有制”，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，军人享有的是土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权。根据《民法典》《农村土地承包法》，这些权益受法律刚性保护，非因法定事由（如土地被依法征收、军人自愿退出）不得剥夺或限制。例如《农村土地承包法》规定“承包期内，发包方不得收回承包地，军人退役后，承包地应当归还，任何组织和个人不得截留、克扣”，即使军人在城市落户，仍可保留承包地或依法流转，权益稳定性远超秦国。
这种差异源于时代背景的根本不同：秦国处于奴隶制向封建制转型期，国家需要通过土地分配实现人口与土地的绑定，构建“兵农合一”的社会结构，支撑对外战争与集权统治；现代中国处于市场经济阶段，土地不仅是生产资料，更是重要的财产资源，保障军人土地权益既是对其贡献的认可，也是通过明确产权激发土地市场化价值的重要举措，两者均贴合各自社会的经济基础与治理目标，体现了制度设计的时代适配性。
（二）保障范围：从“个人权益”到“家庭保障”的延伸
秦国军功授田以军人个体为核心，权益绑定于军人本人，受田者去世后，土地传承需严格遵循“嫡子继承”原则，且继承范围有限。张家山汉简（承秦制）《军爵律》记载“公士卒，子为公士；其毋嫡子，以下妻子、偏妻子，无妻子者，田没入县廷”，可见只有嫡子或庶子能继承土地，女儿、配偶无继承权，对军人家庭的整体保障不足。这种设计的核心目的是“激励军人个体作战”，让士兵为自身及嫡子的土地权益奋勇杀敌，服务于战争需求，忽视了家庭其他成员的权益保障。
现代军人土地权益则实现了从“个人”到“家庭”的全面覆盖，将军人配偶、子女、父母纳入保障范围，体现了“以人为本”的治理理念。《军人地位和权益保障法》规定“军人配偶、子女在土地承包、宅基地申请中与军人享有同等权利；军人父母无固定收入且在农村生活的，可随军人享受宅基地优先申请待遇”。例如军人服役期间，家庭承包地由配偶或父母经营，流转收益归家庭所有；退役后若选择在城市工作，可将承包地流转给家庭其他成员，或委托村集体托管，收益仍归家庭支配。部分地区还推出“军属土地权益绿色通道”，军属办理土地流转、宅基地审批等手续时，可简化流程、优先办理。这种保障范围的延伸，反映了治理理念的进步：现代保障兼顾“激励贡献”与“家庭支撑”，既认可军人的个体价值，也重视家庭对军人服役的支撑作用，更符合和平时期“稳定军心、凝聚社会共识”的治理目标。
（三）实现方式：从“行政主导”到“法治保障”的转型
秦国军功授田的落地主要依赖县廷、军吏的行政执行，缺乏系统化的监督与救济机制。具体流程为：军队将士兵军功记录（如斩获敌首数量、作战功绩）上报中央，中央授予爵位后，下发“军爵凭证”（铜印或竹符）；士兵持凭证到户籍所在地县廷申请授田，县廷依据爵位等级从“公田”中划拨土地，登记入田籍后，由县丞签字确认。整个过程由行政机关主导，虽有《军爵律》《田律》等条款约束，但缺乏独立的监督机构，存在“官吏舞弊、少授田亩、虚报军功”等问题。张家山汉简记载的“军功授田纠纷案”显示，某公士因县廷官吏档案遗漏，应受田2顷却仅得1.5顷，虽最终通过向上级郡府申诉补授土地，但过程耗时半年，可见救济渠道不畅。
现代军人土地权益保障则建立了“法律明确+部门协同+司法救济+社会监督”的完整体系，实现了从“行政主导”到“法治保障”的转型。首先，法律层面明确各部门职责：军队政治部门负责核验军功、出具权益证明；自然资源部门负责宅基地审批、土地确权登记；农业农村部门负责承包地权益保障、流转监督；退役军人事务部门统筹协调权益落实。其次，建立多渠道救济机制：军人权益受侵害时，可先向乡镇退役军人服务站投诉，由其协调相关部门处理；协调无果的，可向县级退役军人事务部门申请行政复议；对复议结果不满的，可向法院提起行政诉讼或民事诉讼。例如2023年山东某退役士兵因村委会拒绝分配宅基地，向县退役军人事务局投诉，协调无果后提起诉讼，法院依据《军人地位和权益保障法》判决村委会限期为其办理宅基地审批手续，整个过程仅用2个月。此外，各地还建立“军人土地权益监督热线”“线上投诉平台”，接受社会监督，确保问题及时发现与解决。
这种转型体现了制度成熟度的提升：秦国的行政主导模式效率高，能快速满足战争时期的授田需求，但易受人为因素影响，公平性与稳定性不足；现代的法治保障模式虽流程更规范，却能通过多部门制衡、司法监督与社会参与，确保权益落地的公平性与及时性，适配现代社会“法治化、规范化”的治理需求。
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